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北京市城市更新片区策划方案编制指引（试行）

为贯彻落实中央和本市关于实施城市更新行动的决策部署，构建完善北京市“城市更新专项规划—片区策划—项目实施方案”三级城市更新规划体系，打造职住商服融合发展活力片区，为市区开展区域综合化城市更新提供技术支撑和工作引导，根据本市城市更新法规政策和相关工作要求，制定本指引。

坚持规划引领、聚焦重点。以总体规划、国民经济和社会发展规划及城市更新专项规划为统领，聚焦核心区与重点功能区，加强前瞻性思考与全局性谋划，优先选取存量资源集中、产业商业集聚、轨道站点及滨水沿线区域，连片谋划、整体推进。

坚持需求导向、以需定更。充分衔接城市体检与专项体检成果，紧密对接片区居民、企业等多元主体意愿，将以人为本贯穿始终。以片区体检形成的诉求、问题、资源、机制“四张清单”为支撑，精准回应群众急难愁盼，确保更新内容源于需求、服务民生，实现供需有效匹配。

坚持市场思维、实用可行。建立空间、业态、人群多维融合机制，以人群定场景、以运营定业态、以业态定空间，将运营逻辑和市场需求贯穿片区策划全过程，推动更新项目从交付空间转向交付活力。引导统筹主体和实施主体提前介入、运营团队前置介入，确保片区策划实用可行、更新成果能真正落地、建成项目可持续运营。

坚持多方参与、套合包容。树立弹性韧性思维，统筹政策、资源、资金要素，建立决策共商、执行协同和多方参与的制度化机制和“策划—实施—评估—优化”的滚动调整机制，在功能、时序、指标、主体等方面预留弹性空间，通过“肥瘦搭配、整体算账”方式，建立功能互补、空间联动、客流共享的协同关系，做到片区内主线稳定、局部可调。

片区策划方案由各区人民政府组织编制与审查，依托区城市更新统筹谋划实施平台，组织属地街乡镇、意向统筹主体、意向实施主体、物业权利人代表及多专业技术团队参与，充分听取各方意见，通过多方协商、达成共识，共同推进方案编制和组织实施。编制工作采取多专业团队联创模式，由策划师、规划师、建筑师、评估师等组成，分别负责业态策划与功能优化、控规衔接与底线管控、空间形态方案凝练、经济测算与资金平衡分析等。区人民政府要保障好片区策划方案编制经费。

统筹谋划实施平台根据城市更新专项规划以及城市体检或城市更新专项体检结果，在科学研判的基础上，划定片区实施范围，明确片区四至边界、用地规模等，划定工作应同步衔接区域发展导向与重点功能布局。划定实施范围应当依照上位规划管理要求，与街区单元、地块权属、行政区划边界等做好衔接，并保障片区内市政基础、公共服务、公共安全等各类设施的基本完备，同时落实城市风貌管控要求，保障城市功能结构相对完整。片区划定后可根据工作推进实际动态优化边界。

统筹复用城市体检、各行业专项体检及部门台账成果，开展片区现状摸排、利益相关方梳理、群众诉求研判、多维度专项评估与综合分析，形成片区诉求清单、问题清单、资源清单、机制清单。成果可通过标图定点实现空间化表达。

在片区体检基础上编制片区策划方案，内容包括功能业态策划、更新项目谋划、资金测算、规划优化建议等。建立相关权利人协商机制，充分征询利害关系人及有关部门意见。方案与已编和在编规划充分衔接，尚未编制街区控规的区域，应同步启动控规编制。涉及重要区域的片区策划方案由区政府报市政府批准。

片区策划方案应采取多种方式（公示、洽谈会、专家论证会等）广泛征求社会各界意见，涉及重大利益调整、历史文化遗产保护、重大基础设施改造或专业性强技术难度高的问题，应组织专家开展专项论证。

片区策划方案按程序进行公示，公开征求社会公众、物业权利人意见，公示期不少于15 个工作日。公示渠道包括市、区政府官方网站、项目现场公示点等指定场所。方案经批准后如需调整，应按原路径报审并公示。

片区策划方案需报区政府审定，涉及重要区域的，由区人民政府报市人民政府批准。市级统筹的片区策划方案由市城市更新专班牵头组织审查，并提交市或区政府进行审议决策和备案。

片区策划方案编制时，应深化落实已批详细规划或与在编详细规划充分衔接；对于尚未编制街区控制性详细规划的区域，有关区政府应当同步启动街区控制性详细规划编制工作。片区策划方案经批准后确需优化调整的，应按照原路径报审并公示。

市城市更新专班搭建片区体检策划数智工作台，汇聚城市体检、城市更新专项体检成果及12345 诉求、手机信令、消费、轨道流量等多源数据，为各片区提供数据支撑。平台为每个片区开设账号，支持在线调用数据、上传成果、跟踪进度，实现体检与策划工作数字化管理。

梳理区位条件、人口、用地、建筑、产业、历史文化、公共空间及设施、安全韧性、智慧治理等现状情况。结合12345 市民热线、轨道站点、产业营收、手机信令数据等，围绕主要问题和更新诉求，对关键领域开展有侧重的现状分析。

（1）重点人群服务需求识别。梳理片区内常住人口、就业人口和即时人流规模、结构和空间分布，评估各类人群需求匹配程度。

（2）产业基础现状识别。梳理片区内现有产业类型、业态构成、空间分布、产业规模和税收贡献，识别主导产业和低效落后业态。

（3）存量低效空间识别。梳理各类用地和空间性质、规模、构成和权属，识别闲置空间、低效用地、功能错位空间。

（4）安全韧性智慧管理现状识别。梳理海绵城市、排涝、消防、人防、综合管廊、应急避难、无障碍配套等设施配置水平，同步摸排片区智慧化治理基础条件。

（5）存量建筑质量性能识别。摸排建筑建成年代、结构安全、使用现状、功能属性，梳理长期空置、设施老化、与片区发展定位不匹配的存量建筑。

（6）设施使用情况识别。排查各类公共设施安全隐患点位、空间布局现状，识别设施利用率偏低、布局失衡等突出问题。

（7）公共空间活力识别。梳理公园绿地、滨水空间、绿道、广场等开敞空间的数量、分布、可达性和活化利用情况，识别长期闲置、空间封闭的区域。

（8）历史文化资源保护利用识别。梳理历史文化资源现状、保护等级和利用情况，识别保存状况较差、利用效益偏低或存在安全隐患的点位。

（1）识别利益相关方。系统识别并分类梳理片区内行政管理部门、市区属平台公司、街道（社区）、各类产权及运营主体、居民（含业主、承租人、流动人口）、就业人群、商户及潜在用户等，形成台账。

（2）诉求清单。结合调研走访，分析各方在居住改善、产业发展、空间使用、公共服务、出行通勤、文化认同等方面的主要诉求，形成结构化的片区诉求清单。建立动态更新档案，明确后续重点协商对象。

（1）问题清单。根据不同片区类型，参照附件1 要求和12345数据，开展居住品质、文化传承、旅游服务、出行体验、基础设施、安全韧性、公共空间等维度的指标分析，形成片区问题清单，研判问题迫切程度，汇总更新需求。

（2）资源清单。根据不同片区类型，参照附件2 要求，深入识别片区在区位、历史文化、产业、设施等方面的重要资源，分析产业类型、经济贡献、土地权属与用途、建筑产权与质量、设施配套等基本信息，重点分析各类空间的功能、规模、分布及利用效率，建立GIS 数据库，查找低效闲置用地等更新潜力资源和各类资产，形成资源清单。

（3）更新意愿调查。根据不同片区类型，参照附件3 要求，通过问卷调查、入户访谈、座谈会、听证会等多种形式，持续征集各类主体对片区更新的真实意愿，掌握其对更新方式、节奏、安置、业态调整、风貌保护等的具体关切，作为综合研判和共识评估的重要依据。

（4）协商共治平台。通过议事会、居民会议、业主大会、企业圆桌会等形式，引导各方共同梳理片区问题、研判更新实施时序；建立群众意愿动态回访、阶段性评估机制，构建“片区体检—意见反馈—方案优化—再次协商”全流程闭环。

（1）综合评估。在体检和专项评估基础上，研判各方共识基础与协同治理条件，从群众更新接受意愿、“留改拆”改造偏好、实施周期接纳程度、公共空间开放诉求、产业转型支持态度等维度，梳理各方核心关切与潜在利益矛盾。

（2）行动建议。依据综合评估梳理的各方核心关切和潜在利益矛盾，提出各方近期可先行推进的务实举措，明确政府部门、属地街乡镇、产权主体、实施主体、居民和商户各自“向前一步”具体事项，形成片区行动建议表。发展导向类建议聚焦产业类资源，推动功能升级；问题导向类建议明确整治措施和责任主体，针对安全、民生健康等重大突出问题，同步厘清各方权责边界；共识先行类建议聚焦各方意见相对一致、条件相对成熟的事项可先行启动，以早期成效带动后续协商。

（3）共识评估。以行动建议清单为评估对象，构建共识评估指标，按更新单元或重点地块对共识基础进行分类，以图表形式空间表达，为项目分期、模式选择和谈判策略提供依据。

（4）机制清单。系统识别可争取的政策创新、工作机制与协调机制，包括申请市级建筑规模弹性指标、探索“不否定、先试点”机制、推动打包立项常态化，以及建立全流程技术保障、运营前置协议约束、多方案联审等制度，构建多主体议事平台和协调机制。

描摹未来人口规模、结构、分布特点及变化趋势，梳理不同群体在住房条件、社区环境、公共服务、出行通勤等方面的核心需求。分析产业人群和办公人群特征，梳理对空间类型、功能配置、空间布局、配套商服等方面的差异化需求。研判游客和过境客流构成、消费能力和消费偏好，识别不同消费人群和消费场景。

厘清各主体在业态调整、功能升级中的职责定位，依托主题工作坊、业态专题协商会、线上意见征集平台等渠道，将业态策划全过程纳入共建共治共享协商体系。

分析不同功能空间的人均或单位面积供给水平，识别严重短缺和明显过剩业态类型及空间分布。通过监测空置率、客流与停留时间、经营状况等，识别活力不足区域，提出功能转换、升级改造建议。

梳理片区与周边地区的功能协同关系，明确功能互补与错位发展方向，提出兼具前瞻性与可行性的片区发展目标。

围绕培育新质生产力、打造创新创业载体、构建特色消费场景，明确现状业态功能置换、产业转型升级、片区活力提升相关要求。编制运营策划方案，针对不同业态方向明确运营主体与运营模式，设计差异化合作路径。

建立业态动态评估与适度容错机制，在坚守片区整体功能定位、空间管控底线与公益属性的前提下，允许结合市场反馈、运营实际动态调整业态品类与空间落位，提升方案市场适配性与弹性韧性。

分析社会效益、经济效益、环境效益、文化效益预期。综合研判更新过程中可能带来的阶段性冲击和不确定性，形成风险清单及应对措施。

结合建筑现状、业态定位等综合研判，按保护保留、拆除新建、拆整结合、整治提升等四类模式划定“留、改、拆、增、补”实施分区；城市更新坚持微更新、渐进式改造优先，严控大拆大建。

梳理片区更新可适用的政策类型，按区域综合化城市更新、城中村改造、产业升级、微改造等类型匹配可适用的既有城市更新政策或创新政策。整理片区更新中潜在的堵点问题，提出政策诉求，形成政策需求清单。

整合片区内存量空间资源，将功能互补、空间关联的项目有机组合，形成片区项目组合和项目清单。项目清单应当明确项目打包逻辑与肥瘦搭配关系，说明公益性项目与经营性项目的组合规则、统筹平衡路径。实行项目打包立项，涉及的各类政府资金可统筹使用。项目生成宜结合不同实施主体的能力条件与权责特点，优先安排实施条件成熟、示范带动性强的项目。

逐个项目明确实施路径。结合项目类型、权属状况和资金来源，明确各项目适用的更新政策通道、立项与审批路径、实施主体和资金渠道，形成“项目—政策—主体—资金—时序”对应关系表。现行政策已经覆盖的，明确适用的政策名称和办理环节；现行政策尚未覆盖、需要创新突破的，纳入政策需求清单一并提出解决建议。

合理确定更新项目建设时序，将更新项目划分为近期启动、中期推进、远期储备三类，可根据市场、政策变化动态调整实施周期；公益性配套项目优先或同步落地，为经营性项目创造条件。

片区内各项目投资、建设、运营可采用统筹实施模式，通过多项目统筹、长周期平衡、全产业推进、多政策匹配、全社会参与等方式实现整体效益最优。

统筹主体由各区人民政府按法定程序确定，负责整合片区市场资源、推动项目统筹组合与整体实施，全面参与片区策划工作，承担片区整体资金平衡、多主体协调职责，依规享有政策申请、资源统筹等权利。

实施主体包括政府部门、国有企业、物业权利人、社会资本等，按照权责对应原则，承担具体项目的投资、建设、运营任务，按约定享有项目收益权，承担相应更新责任，构建“投、建、管、运”一体化体系。统筹主体侧重前期策划与资源整合，实施主体侧重项目落地与运营。

遵循“谁受益、谁负担”“肥瘦搭配”原则，重点评估片区整体更新是否具备资金平衡条件。公益性项目可探索“公益+商业”的混合模式；经营性项目以市场融资为主；涉及住户改造项目可探索构建住户自主更新资金共担机制。

公益类项目可按类似工程造价案例比较匡算。开发类项目可合理预估开发成本并校核历史成本。经营性项目成本可按政府、产权人与市场主体分别归集。

分别从供给侧和需求侧角度测算土地市场价格，按不同业态研判市场租金、销售价格及运营分成收入水平，估算各项目经营总收入，按照实施主体分别测算收益。

统筹中央预算内投资、地方政府债、城中村改造专项借款、政策性银行专项贷款、城市更新基金、金融机构信贷融资、居民和社会团体出资等资金来源，形成项目资金筹措建议。防范新增地方政府隐性债务风险。鼓励金融机构按照市场化、法治化原则提供覆盖片区项目实施的金融产品。

采用项目自平衡、片区统筹平衡、同一实施主体平衡三类路径，算好区域统筹资金平衡账。要力争实现居民端、产权主体、实施主体、运营主体等以及市、区、街乡镇等各级政府等各利益方资金成本和收益在较长周期内可实现基本平衡。资金平衡方案可征求金融机构意见，用好多层次REITs 的社会资本接力路径。存在难点的，可从优化实施范围、调整规划指标、片区统筹联动等方面提出资金平衡的政策、指标等支持建议。

片区资金测算应区分公共账与经营账。公益设施、公共空间等投入以财政及政策性资金为主，纳入片区统筹平衡；经营性项目以市场化融资为主，须具备真实偿债能力。不应以远期财政收益或土地增值收益直接平衡经营项目现金流，各层级资金须独立测算、分类记账，确保资金平衡方案可核算、可追溯。

鼓励编制面向产业业态运营和人的体验感受的实施型城市设计，以解决片区实际问题为出发点，紧扣功能业态策划确定的运营方向和目标人群，把设计意图落到可实施的项目、可核验的指标和可运营的空间上。增强设计连通性，强调用地连通、站城人连通、活力连通、生态连通、过去与未来连通。强化城市空间形态引导，对空间肌理、天际线、公共空间、建筑风貌、慢行系统等重点要素提出城市设计引导，并从步行体验、驻留活动、街道界面开放、日常使用便利等方面提出人本尺度的设计要求。

结合片区定位和业态策划，科学核定改造后的建筑规模总量，按照职、住、商、服、交等类型和留、改、拆、增、补更新方式统计各类建筑规模。在满足城市总体规划要求的前提下，增强建筑规模管控弹性，可整体按照片区给予弹性指标范围。弹性指标以片区为单元整体核定：在片区建筑规模总量守恒的前提下，各地块建筑规模可在片区内相互调剂、优化落位；确需在总量之外增加的，按照本市城市更新有关政策申请市级建筑规模弹性指标，说明增量规模的来源和去向。申请使用弹性指标的，应当同步开展公共服务设施、市政基础设施和道路交通承载力分析论证，明确新增规模对应的配套设施安排和交通改善措施；弹性指标的使用条件、调整规则和核验要求，在片区策划方案中一并明确，按程序报批后执行。支持用地功能混合使用，鼓励各类用地功能在片区范围内合理兼容和转换，推动“职住商服”功能融合。

鼓励用地功能复合，推动片区内多资源要素组合供应及整体运营。推动土地利用从平面分布向立体集成转型，在道路、轨道车站、公交场站等交通设施与建筑功能之间建立纵向空间权属转换机制，提升立体空间复合效益。

以打造步行友好城市为目标，提升步行和自行车交通系统连续性，落实TOD 理念释放客流红利。分析片区排涝、供水、供电、通信等市政基础设施承载能力，以及道路网、轨道站点客流和停车供需状况，提出道路和慢行基础设施、市政场站、管线网络优化布局方案。

公共服务设施配套从“有没有”转向“用没用”。在梳理设施配置数量和覆盖水平的基础上，重点分析现有设施的实际使用情况和活化利用潜力；对使用率偏低、功能与人群需求错位的设施，优先提出功能转换、复合利用、开放共享和运营改进措施；确需新增的，结合片区人群结构和使用需求合理确定规模、类型和布局。

遵循“应保尽保，保护与利用相结合”原则，提出历史文化要素的保护更新与利用措施。

结合片区体检、功能业态策划、更新项目谋划及资金测算，可系统梳理需优化的详细规划要素，包括用地性质调整、容积率及建筑高度等指标优化、用地功能混合比例设定、市政交通设施布局优化、公共空间及绿地边界优化、地下空间开发利用范围等。在符合上位法律法规要求前提下，可提出规划优化建议，明确依据、前后对比、实施路径及审批程序，形成详细规划优化建议图和清单，作为附件纳入成果。

片区策划方案成果由文本、图纸、表格和附件等组成：

参照本手册编制要点编排，可结合自身特色选择差异化内容。宜采用图文并茂的编排方式，将文字说明与相关图纸、表格、示意图有机融合，形成一体化的策划报告书。

宜与文本各章节技术内容形成对应关系，主要包括：区位分析图、片区范围图、土地利用现状图、土地权属分布图、资源空间分布图、更新方式指引图（留、改、拆、增、补）、更新项目分布图、空间形态引导图、公共服务设施现状覆盖分析图、详细规划优化建议图等。

主要包括：片区体检四张清单（诉求清单、问题清单、资源清单、机制清单）、片区体检行动建议统计表、投资估算汇总表、成本测算表、收益测算表、资金平衡表、更新项目实施时序表、“项目—政策—主体—资金—时序”对应关系表、详规优化建议清单等。

主要包括：片区体检报告（含各专项体检报告），片区策划方案编制与审查过程中的意见、复函及相关文件等。可根据意愿和需求单独编制产业发展、道路交通、环境影响、历史文化遗产保护、城市更新社会稳定性风险及其他需要的专题评估。

片区策划方案成果形式包括纸质文档和电子文件：

文本、表格、附件采用A4 幅面，重要附图图集可采用A3 幅面。文本、表格、附件采用DOC、WPS 格式，提供PDF 副本。

图集采用GIS（Shapefile 或GeoJSON）或JPG 格式，矢量数据采用2000 国家大地坐标系、1985 国家高程基准等，并应符合相关职能部门电子报批、管理、入库的格式要求。

对照综合体检推荐指标，逐项分析片区短板，精准定位问题点位、设施盲区及断点堵点，并以图示直观呈现问题分布，综合研判紧迫程度，形成分类治理优先级。各片区可结合自身特点，对综合体检指标进行细化调整与补充完善。

•综合体检推荐指标及图示（扫码查看）

对照专项评估推荐指标，逐项评估产业用地效率、楼宇经济效能，研判产业空间可改造性，并以图示直观呈现评估结果，通过综合叠加，生成片区更新资源分布图。各片区可结合自身特点，对评估指标进行细化调整与补充完善。

•专项评估推荐指标及图示（扫码查看）

通过问卷形式开展利益相关方诉求调查，深入了解各方多元需求与更新意愿。各片区可参考样例问卷，也可结合自身产业特点、人群构成及更新重点，自行设计或调整问卷内容。

•问卷样例（扫码查看）

共识评估应围绕行动建议清单逐项开展，通过半结构化座谈整合多方意见，判定行动建议事项的共识等级，绘制共识地图。各片区可结合自身特点，对评估框架进行优化调整。

•共识评估框架及共识地图示例（扫码查看）